国土空间规划背景下永兴县村庄规划的思考及对策（论文）

永兴县自然资源局 侯蕊健

前      言

在国土空间规划背景下，村庄规划的发展面临更多挑战，研究统筹村庄的山水林田湖草等全域空间布局，如何科学、合理地编制实用性村庄规划，对乡村振兴、对落实国土空间规划“一张图”和促进可持续发展具有重要意义。为贯彻落实党的十九大提出的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，通过对村庄规划开展了深度调研、访谈工作，主要针对不同类型的村庄规划编制情况进行考察，;通过梳理永兴县村庄规划的存在的现状问题、总结和剖析当前村庄规划面临的问题，基于国土空间规划体系的约束以及“多规合一”的规划编制技术，从规划编制、村庄规划编制两个维度思考，提出了实用性村庄规划编制的建议和对策，现将调研情况总结如下： 永兴县村庄规划存在的现状问题 国土空间规划体系建立滞后，村庄规划与上位规划缺乏有效衔接 永兴县着力构建县、乡“两级”和总体规划、详细规划、专项规划“三类”的国土空间规划体系。目前，县级总体规划已经完成编制，正在报省级待正式批复;乡镇国土空间规划除第一批马田镇、柏林镇两个试点乡镇完成了县级审查，其他乡镇编制了初稿待审查;全县面242个行政村，2023年基本完成了24个村庄的规划编制提质工作待正式批复，其他村庄规划正在编制和提质中。由于全县国土空间规划体系还在逐步构建中，县级总规和乡镇总规暂未全部完成报审和批复，规划指标的分配与传导作用有限，村庄在区域中的定位与作用有待商榷，村庄与周边村庄的规划衔接有待进一步加强。 基层缺乏规划相关技术力量，村镇两级对村庄规划的认知不到位 永兴县基层规划相关技术力量薄弱，很大程度上导致基层对规划的参与和贡献能力有限，主要原因有：一是乡镇村级没有专门的规划岗位编制，招聘和引进人才没有源头，而县级招聘的专业技术人员有限，且因多重条件因素一般不愿意扎根基层;二是现有规划技术力量对于村庄规划政策理解不到位，知识结构和技术能力没有与时俱进;三是村庄规划的宣传力度不够大、方式无创新，村庄规划成果表达缺乏地气，公众对村庄规划的认知有限;四是多年来村庄规划的实施效果不突出，为村民解决实际问题的效力不佳;五是部分乡镇的规划分管领导更换频繁，加之缺乏专职村镇规划管理人员，致使规划工作难以推进;六是村庄规划的编制中，技术单位往往将城镇规划的编制方法生搬硬套，导致现状调查未摸清、图件绘制不精细、规划目标脱离实际，更没有基于乡村历史文化、资源特色编制;七是基层规划的硬件设施设备低端，辅助规划浏览、查询、统计、监测、评估、预警等功能没有实现现代化、智能化。 村庄规划建设用地资源紧缺，制约了村庄规划的编制与实施效果 永兴县多数村庄规划编制与实施的核心难题是可供村庄建设用地资源紧缺，而头等大事就是需要解决村民建房的问题。一是现在国家政策对土地管控标准越来越高，尤其是对耕地和永久基本农田的保护目标层层落实，同步加强生态保护红线的管控，加上土地复垦、生态修复等政策要求，导致农村建房土地越来越紧缺，山区尤甚。在永兴县的东部山区，如七甲乡、龙形市乡、大布江乡，综合考虑交通、设施和安全因素，除了山地就是基本农田，很多符合建房资格的村民只局限于在原来的宅基地建房，没有合适的地点选址作为集中建房点。二是永兴县很多村庄农民建房土地需求量大，但村庄规划中无法准确把握土地权属和村民建房时序，村庄土地置换又需村民自行协商，出现了“有地无指标”、“有指标无地”的尴尬局面。 永兴县村庄规划编制的问题思考 2.1 如何实现“城规”与“土规”的深度有机融合

如何在永兴县乡村地区实现“多规合一”，核心需要“城规”与“土规”的深度有机融合，难点是解决村庄建设规划与村庄土地利用规划的技术冲突和差异问题。“城规”突出村庄建设空间的精细管理，注重村庄设施建设、环境整治，但缺少对生态空间、农业空间的有效管控;“土规”强调全过程、全空间的刚性管控，注重计划与指标，可动态调整，但其建设指导性不强。如何创新技术编制方法，实现“城规”与“土规”的有效融合，关键是要处理好保护与建设的关系。首先要融入永兴县土地利用规划对耕地保护、生态修复、土地整治等方面的管控要求;其次要融合永兴县村庄建设规划在居民点用地布局、农居环境整治、基础设施布局、产业发展引导、乡村文化传承等方面的优势;最后要整合多源数据，确保成果底数一致，真正实现“一本规划、一张蓝图”管到底。

2.2 如何科学优化“三区三线”，权衡保护与开发

在村庄规划实践中，永兴县存在“三线”划定不合理、不科学的情况。比如“三调”成果与永久基本农田线有冲突、现状村庄建设用地被划入永久基本农田线内、违法占用永久基本农田等问题。如何在符合上级政策规定要求的前提下，科学优化“三区三线”，权衡保护与开发的关系，实现城镇与村庄的共生，是永兴县村庄规划的重要任务，应遵循以下三个原则：一是底线约束。根据上级下发的任务目标，做好耕地和永久基本农田保护、生态保护红线工作，以国家战略的高度守好底线、不越红线。二是实事求是。如将现行永久基本农田线与最新“三调”成果叠加处理，可调出现行永久基本农田线范围内“三调”地类为非耕地、农村道路、沟渠、坑塘水面的地类。三是因地制宜。如在城镇开发边界优化时，对村民集中建房点采取开天窗、适当预留用地等方式保障城中村有序更新。

2.3 如何做好农村集体土地与宅基地的有效管控

农村宅基地管理情况复杂，问题比较突出：一是宅基地扩张与闲置长期并存，浪费较大;二是存在“一户多宅”的情况;三是农民建房存在超面积的情况;四是村庄缺乏规划布局，散乱无序;五是存在村庄私下流转土地现象;六是存在未批先建、擅自加层等违章建房现象。如何创新宅基地管控模式，保障村民合理建房需求，成为村庄规划编制和管理的难点之一。针对土地问题已成为制约村庄规划的主要瓶颈，建议采取如下措施：一是采用土地增减挂钩、保持总量平衡的方式，近期建设尽量选择适建用地，远期则通过闲置地、荒地、空心房等有序整理建设用地;二是探索村民土地股份制，村民以土地入股，由村委会统一管理，按照规划统一进行宅基地的调配;三是采用分类控制管理的模式，按照产业用地、村庄公益性用地、住宅用地进行分类建设控制和边界控制。

2.4 如何破解“人、地、钱”瓶颈，谋划乡村振兴

产业振兴是解决乡村问题的关键，产业振兴的前提是解决“人、地、钱”的瓶颈。如何在村庄规划中助力乡村产业发展，推动产业振兴主要有以下三点：首先，永兴县结合“干部乡贤规划家乡行动”、“我的家乡我建言”金点子、党建等活动开展村庄规划编制提质工作，积极引入大学生、退休干部、企业家等乡贤返乡建言献策、创业就业;其次，通过开展土地综合整治，创新乡村地区供地模式，破解乡村产业发展用地难题，实行精准的“点状”供地;最后，吸引社会资本，成立村企合作社，发展乡村支柱产业、龙头产业，共同推进永兴县乡村振兴。 永兴县村庄规划编制建议及对策 3.1 高位组织，统筹谋划，逐步建立国土空间规划体系

永兴县高度重视国土空间规划工作，由永兴县国土空间规划委员会统筹指导开展，成立工作专组，各部门全程参与并各自负责有关职能事项。需要逐步建立永兴县国土空间规划体系，村庄规划是国土空间规划的“最后一公里”，需要上位规划的指导和落实指标的传导，确保规划层层落实、统筹推进，逐步建立永兴县国土空间规划体系。

3.2 强化保障，整合技术，确保规划的科学性和实用性

一是加强经费保障。创新资金来源，解决村庄规划编制、实施和管理经费。二是整合技术力量。组建市、县两级专家组，联合各部门对村庄规划成果进行技术审查;建立并完善驻村规划师工作机制，补齐专业技术人员短板，提升村庄规划编制水平并指导规划实施。三是贯彻落实政策。要求结合上位国土空间规划及编制“多规合一”实用性村庄规划的要求，坚持不搞“大拆大建”原则，科学安排项目建设。四是遵循以人为本，逐步完善基础设施，优化人居环境治理，提升村民幸福感和获得感。五是探索成果表达。根据规划区域个体差异，优化成果表达，探索符合地方实际的成果表达体系，力求简明实用、村民看得懂。

3.3 挖掘文化，传承创新，规划有乡土情怀的特色村庄

村庄规划想要实现乡村振兴，既要塑形，也要铸魂。如果说乡土文化是乡村的“魂”，那么乡土建筑和景观就是乡村的“形”，将乡土文化、建筑、景观有机融合，是传承与创新乡村文化与风貌的关键，是践行“新乡土建造”的重要内容。首先，传承与创新乡土文化，必须深入挖掘农耕、民俗、非遗、家风、家训等乡土文化，留住乡愁与情怀;其次，传承与创新乡土建筑，须保护传统村落和建筑，采用新建造工艺和节能环保技术，推广地方材料，限制建筑体量，建筑宜采用坡屋顶，同时适应现代生活需求;最后，传承与创新乡土景观，应就地取材、旧物利用，可使用农具、陶罐、石磨、猪槽等元素造景，体现景观的乡土性、趣味性和艺术性。

3.4 多方参与，群策群力，共建共享乡村社区生活服务圈

以“共谋、共建、共治、共享”方式，由村民、村委会、地方政府、设计师、社会力量五方联动，搭建乡村规划建设共同体。村民以合作社的形式参与村庄发展建设，遵守村规民约，加强乡风文明建设;村委会组建村民理事会，提出具体意见，促进村庄规划的落实;社会力量主要吸引企业、乡贤、村官、志愿者等共同参与;设计师全程参与村庄规划，指导村庄建设，统筹协调各方诉求;地方政府争取涉农专项资金，审批项目建设，监督上位规划管控要求。以问题为导向，发挥村民和村委会的主体作用，以村庄规划为引领，将主要内容融入村规民约中，激发乡村地区建设与发展的内生动力，建设乡村社区生活服务圈。

(编辑：李凌)